Uvod
Posljednjih tjedana razvila se javna rasprava o mjeri roditelj odgojitelj koju Grad Zagreb provodi od rujna 2016. godine. Tom prigodom svjedočili smo konstruktivnim kritika usmjerenim prema posljedicama dugotrajne neaktivnosti roditelja na tržištu rada i/ili slabije obuhvaćenosti djece programima ranog i predškolskog odgoja i obrazovanja. Međutim, istodobno smo svjedočili kritikama usmjerenim prema demografskoj opravdanosti te mjere koje se temelje na neznanju. Tako su brojni političari, novinari, ali i gradska uprava, tvrdnju da mjera roditelj-odgojitelj nije ostvarila demografski cilj, potkrijepili podatkom o razlici ukupnog broja živorođenih u Gradu Zagrebu između godine kada je započela provedba i zadnje godine za koju imamo podatke.
Dakako, takvo postupanje dovodimo u pitanje. Može li se o mjeri koja za ciljanu skupinu ima dio populacije (roditelji korisnici mjere) donositi zaključak na temelju podataka o broju živorođene djece za cijelu populaciju (sve osobe koje su postale roditelj u pojedinoj godini)? (1) Jesu li demografski procesi izoliranih od ostalih društvenih, gospodarskih i političkih zbivanja? (2) Što ćemo promijeniti u dosadašnjem pristupu kako bi mjere javne politike doista ostvarile svoj cilj? (3)
Zbog kompleksnosti tematike, u nastavku teksta posvetit ćemo se tek jednom aspektu rasprave – onom koji se bavi upravo “neostvarenim” demografskim ciljem mjere roditelj-odgojitelj.
Demografski kontekst Grada Zagreba
Demografski trendovi u Hrvatskoj prilično su negativni. Bilo da govorimo o prirodnom, mehaničkom ili ukupnom kretanju stanovništva, predznak je isti. Međutim, kada promatramo pojedine dijelove Hrvatske, onda ćemo uočiti one koji ipak bilježe pozitivne demografske trendove. Među njima je i Grad Zagreb koji to zahvaljuje većem broju doseljenih nego iseljenih (146.657 naspram 123.675 od 2011. do 2019. godine)1.
U posljednjem međupopisnom razdoblju (2001.- 2011.) Grad Zagreb bilježi porast broja stanovnika sa 779.145 na 790.017 (za 1,4% ili 10.872). Uzrok toga je daljnje produbljivanje regionalnih razlika ostatka Hrvatske u odnosu na Zagreb koji je i u uvjetima gospodarske krize bio privlačan brojnim (mlađim) doseljenicima iz cijele Hrvatske2. U recentnom razdoblju (2011.-2020.) procjene Državnog zavoda za statistiku govore da je Grad Zagreb populacijski narastao na 807.254 stanovnika (za 17.237 ili 2,1 %), što je više nego u cijelom prošlom međupopisnom razdoblju1.
Iako Grad Zagreb populacijski raste, važno je istaknuti da je i ondje prisutna prirodna depopulacija, odnosno da je u razdoblju od 2011. do 2020. zabilježeno 81.908 živorođenih i 87.458 umrlih (prirodni pad za 5.550 stanovnika). Gledajući relativno, o čemu se baš i ne govori u javnosti, stopa prirodne promjene (broj živorođenih na 1000 stanovnika) zadnjih 10 godina u Gradu Zagrebu nije bila pozitivna (2011. je iznosila 0,0)1.
Mjera roditelj odgojitelj
Kao odgovor na takvo stanje Grad Zagreb još od 2004. kroz program poticajnih mjera populacijske politike nastoji zaustaviti negativne demografske procese. Preciznije, radi poticanja nataliteta provode se dvije izravne mjere: novčana pomoć za opremu novorođenog djeteta i novčana pomoć za roditelja odgojitelja (prvotno nazvana majka-odgojitelj). Nadalje, na službenoj stranici Grada Zagreba navode da pored tih mjera postoji čitav niz drugih (neizravnih) pronatalitetnih mjera kojima se obiteljima s djecom financijski znatno olakšava briga o djeci3.
Ukratko, “pod pojmom „roditelj odgojitelj“ smatra se majka ili otac djeteta, udomitelj ili druga osoba kojoj je dijete, temeljem kojeg ostvaruje novčanu pomoć, povjereno na brigu i odgoj odlukom nadležnog tijela, a koja u zajedničkom kućanstvu živi s najmanje troje djece, od kojih najmlađe dijete još nije polaznik osnovnoškolskog programa obrazovanja, a najstarije dijete u trenutku podnošenja zahtjeva nije starije od dvadeset i šest godina života te koja ispunjava i ostale uvjete koji su propisani odredbama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja.3”
Detaljni uvjeti vezani uz ostvarivanje prava roditelja odgojitelja dostupni su ovdje. Za potrebe analize možemo tek izdvojiti dva elementa koja su se pokazala ključna u javnoj raspravi. Prvi je da roditelj koji ostvaruje pravo na novčanu pomoć mora biti nezaposlen u vrijeme podnošenja zahtjeva te dok prima novčanu pomoć. Drugi je da roditelj koji ostvaruje pravo na novčanu pomoć ima djecu koja nisu upisana u redovni program predškolskog odgoja i obrazovanja3. Žestoka rasprava posebno će se voditi oko potonjeg znajući problematiku manjka kapaciteta u sustavu predškolskog odgoja i obrazovanja Grada Zagreba koju je ova mjera donekle ublažavala.
Obrazloženje za obustavu daljnje provedbe mjere
Prije nekoliko tjedana ponovno se pokrenula javna rasprava oko obustave provedbe mjere roditelj odgojitelj za nove korisnike. U Gradu Zagrebu navode da mjera roditelj odgojitelj nije ostvarila demografski cilj zbog čega su sredinom srpnja otvorili savjetovanje sa zainteresiranom javnošću o “Nacrtu prijedloga Odluke dopuni Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja“4. Inače, otprije je poznato da je sadašnji gradonačelnik Grada Zagreba Tomislav Tomašević taj potez najavio tijekom predizborne kampanje.
Povod za takvim potezom leži u financijskom stanju Grada Zagreba. Žele smanjiti rashode u gradskoj blagajni i uštedjeti na stavkama proračuna koje zacijelo nisu prioritet. U obrazloženju Prijedloga odluke o dopuni odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja preciznije se navode rashodi: “Prema posljednjoj isplati, ovu novčanu pomoć koristi 5.586 korisnika i ona obuhvaća više od 21.000 djece. Godišnji rashodi za provođenje navedene mjere su porasli od 21.175.918,37 kuna 2016. godine do 440.770.237,02 kune u 2020. godini. Do polovice 2021. godine (30. lipnja) utrošen je iznos od 246.670.192,20 kuna. Brzo rastući broj podnesenih zahtjeva roditelja s troje ili više djece u zajedničkom kućanstvu osobito je zamjetan u 2021. godini u odnosu na prethodnu godinu (od 1. siječnja 2020. do 30. lipnja 2020. podnesena su 403 zahtjeva, a u istom razdoblju 2021. podnesena su 474 zahtjeva)4.”
U nastavku obrazloženja stoji: ”iako mjera s vremenom obuhvaća sve veći broj korisnika i stvara značajne obveze za proračun, trenutno ne postoji dovoljno obuhvatna analiza strukture korisnika te evaluacija dosadašnjih demografskih, socijalnih i drugih učinaka njene primjene. Prema podacima Državnog zavoda za statistiku broj živorođene djece u Gradu Zagrebu već niz godina je stabilan (2016. godine 8120 živorođene djece, 2017. godine 8076, 2018. godine 8235 i 2019. godine 8062 živorođene djece). Uz navedeno, ova mjera nije zaustavila niti vanjske migracije (2016. godine odseljenih stanovnika u inozemstvo iz Grada Zagreba bilo je 4876, 2017. godine 6814, 2018. godine 6569 te 2019. godine 7257 stanovnika)4”. Preciznije, broj korisnika od listopada 2016. do danas porastao s 99 na 5586 korisnika zbog čega i jesu drastično porasli rashodi Grada Zagreba34.
Na temelju svega iz Grada Zagreba zaključuju: “predlaže se privremeno obustaviti podnošenje zahtjeva za ostvarivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja kako bi se izradila cjelovita evaluacija koja će sagledati sve dosadašnje učinke primjene ove mjere.4” Ipak, važno je imati na umu da prava postojećih korisnika ove mjere ne prestaju. “Ovaj Prijedlog odluke o dopuni odluke, tj. privremena obustava zaprimanja zahtjeva, ne utječe na korištenje novčane pomoći postojećih korisnika. Nakon provedene evaluacije i analize bit će donijeta odluka o daljnjoj provedbi mjere.4”
Na koncu treba istaknuti da nova vlast u Gradu Zagrebu u svom izbornom programu nije eksplicitno isticala demografiju kao prioritetno područje svojih javnih politika. Zaustavljanje iseljavanja jedino spominju u kontekstu obnove nakon potresa. Stoga je privremena obustava prijave novih korisnika za ovu mjeru zaista očekivan potez. Nakon što se izvrši potrebna analiza i evaluacija za očekivati je da se mjera u sadašnjem obliku za nove korisnike više neće provoditi.
Mjera nije ostvarila svoj demografski cilj?
Sudeći prema medijskim istupima različitih aktera jasno je da su se statistički podaci tumačili kako je kome odgovaralo. Ako ste željeli “dokazati” da mjera nije ostvarila svoj demografski cilj, tada ste za baznu godinu odabrali 2016. Ako ste pak željeli “dokazati” da je mjera ostvarila demografski cilj, tada ste kao baznu godinu odabrali 2015. U svakom slučaju, to ne može biti dovoljno čvrst oslonac u prilog obustavi/ukidanju mjere. Ipak, razumljivo je da je takva retorika nalazila svoje mjesto u javnom prostoru.
(1) Može li se o mjeri koja za ciljanu skupinu ima dio populacije (roditelji korisnici mjere) donositi zaključak na temelju podataka o broju živorođene djece za cijelu populaciju (sve osobe koje su postale roditelj u pojedinoj godini)?
Na temelju takvih tvrdnji se ne mogu donositi zaključci. To je krajnje neozbiljan pristup bez obzira o kojoj se temi radi. Razborito je pričekati analizu i evaluaciju kojima će se zaista ispitati je li mjera ostvarila svoj demografski učinak, odnosno je li ta mjera roditelje potaknula na imanje trećeg ili svakog idućeg djeteta te je li zaista porastao ukupan broj trećeg i svakog idućeg djeteta u ukupnom broju rođenih. Nakon toga se mogu donositi ozbiljni zaključci.
Zasad se možemo poslužiti službenim podacima kojima raspolaže sam Grad Zagreb. Prema izvješću iz 2019. godine uočava se porast broja djece rođenih kao drugo, treće, četvrto, peto i šesto dijete. “U 2018. je rođeno 28,3% više kao treće nego li u 2016. Ukupno je u 2018. rođeno 1.645 djece kao treće i svako daljnje. U odnosu na 2016. kada je uvedena mjera roditelj odgojitelj je porastao broj rođene djece kao treće i svako daljnje dijete za 23,8%.3” Prema tome, čini se da je mjera ipak ostvarila svoj demografski cilj.
Možemo se poslužiti i analogijom. Zamislimo da Vlada Republike Hrvatske ubrzo odluči obustaviti/ukinuti stipendije učenicima obrtničkim zanimanja. Vodeći se pristupom Grada Zagreba, tada bi obrazloženje glasilo: “Stipendiranje učenika u obrtničkim zanimanjima nije povećalo broj učenika u obrtničkim zanimanjima“. Nije li smanjenje učenika, kao i živorođenih opći demografski trend kojeg je teško zaustaviti bilo kojom mjerom? Budući da je demografska situacija objektivno negativna, prema pristupu Grada Zagreba to bi značilo da se i sve druge mjere naprosto može obustaviti/ukinuti.
(2) Jesu li demografski procesi izolirani od ostalih društvenih, gospodarskih i političkih zbivanja? Može li se stoga u prilog obustavi ove mjere reći da “mjera nije spriječila iseljavanje iz Grada Zagreba”?
Ni ova tvrdnja nije utemeljena na stvarnosti u kojoj se odvijaju demografski procesi. Svaka osoba može slobodno odlučiti zašto će i kada će negdje odseliti. Dakle, ta odluka može proizaći i iz objektivno povoljne društvene, gospodarske i političke situacije. Ne može se tvrditi da jedna od niza mjera javnih politika (u ovom slučaju mjera roditelj odgojitelj) nije zaustavila iseljavanje iz Grada Zagreba. Ona za to nije ni bila namijenjena. Dakako, to se može reći uslijed manjka znanja o određenoj temi.
Poslužimo se i ovdje analogijom. Zamislimo da Vlada Republike Hrvatske ubrzo odluči obustaviti/ukinuti stipendije studentima biotehničkih znanosti u Slavoniji. Vodeći se pristupom Grada Zagreba, tada bi obrazloženje glasilo: “Stipendiranje studenata biotehničkih znanosti u Slavoniji nije spriječilo iseljavanje iz Slavonije“. Mogu li stipendije ili bilo koja pojedinačna mjera zadržati studente u Slavoniji ili je pak potreban čitav niz kvalitetnih mjera? Tom se mjerom poboljšava studentski standard i kvaliteta života studenata (dijela populacije), ali ne znači da mladi/studenti ne iseljavaju. Isto, dakle, vrijedi i za Grad Zagreb.
(3) Što ćemo promijeniti u dosadašnjem pristupu kako bi mjere javne politike doista ostvarile svoj cilj?
Kvalitete javne politike iz područja demografije treba strateški poticati država te ih nadopunjavati s mjerama javne politike regionalne i lokalne razine. Sve s ciljem poboljšanja svi aspekata života stanovništva, osobito mladih. S mjerom roditelj odgojitelj ili bez nje, u Grad Zagreb će se ljudi i dalje useljavati i prazniti ostale dijelove Hrvatske. Zato jedino bolji životni uvjeti mogu potaknuti mlade da ostanu živjeti, raditi i zasnivati obitelji diljem Hrvatske. Posebno su važna kvalitetna i dobro plaćena radna mjesta izvan Zagreba i okolice.
Nadalje, umjesto prosuđivanja na temelju vlastitog mišljenja i površnih zaključaka na temelju agregatnih pokazatelja viđenih od strane različitih pojedinaca, javne politike bi trebalo temeljiti na stvarnim potrebama stanovništva koje treba istražiti pomoću suvremenih znanstvenih istraživanja. No, s tim nismo stali. Tijekom provedbe mjere potrebno je pratiti kako bi ih se moglo stalno unaprjeđivati. Tada ne bi bilo mjesta mjerama javnih politika na koje bi se trošio novac, a da iste ne ostvaruju svoje ciljeve. Onda ih ne bismo ni tako brzo ukidali jer bismo znali što nam treba i kako trebamo postupati. Javne politike bi trebala biti toliko učinkovite da ih ni nova vlast ne pomisli promijeniti, već naprotiv, da ih potakne na dodatno poboljšanje.
Ako se mjera roditelj odgojitelj u najavljenoj analizi i evaluaciji pokaže uspješna s demografskog aspekta, teško da će se pokazati uspješna s nekog drugoga aspekta (npr. problem nekonkurentnosti roditelja zbog dugotrajne odsutnosti s tržišta rada). Na kraju, šteta je što takve i slične mjere nisu postojala tijekom 1990-ih godina. Osim što su u tom vremenu mogle biti prihvaćenije, mogle su poboljšati životne uvjete brojnih obitelji čime bi se barem malo ublažilo negativne demografske trendove. Nadajmo se da nećemo ponovno toliko promašiti da nešto što možemo provesti danas, učinimo tek dvadesetak godina kasnije.
1 Državni zavod za statistiku, https://www.dzs.hr/
2 Grad Zagreb, Razvojna strategija Grada Zagreba do 2020. godine, https://www.zagreb.hr/UserDocsImages/gu%20za%20strategijsko%20planiranje/Razvojna%20strategija%20Grada%20Zagreba_SGGZ_18-17.pdf
3 Grad Zagreb, Korisnici novčane pomoći za roditelja odgojitelja s kratkom analizom podataka za razdbolje od 2016. do 2019. godine,
4 Grad Zagreb, Nacrt prijedloga Odluke o dopuni Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, https://www.zagreb.hr/nacrt-prijedloga-odluke-o-dopuni-odluke-o-novcanoj/172498
